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浅析“依法治志”

作者:眉山市地方志工作办公室 杨 文 王致修 焦银丽 来源:《巴蜀史志》2017年第一期(总第209期) 发布时间:2017-05-16 浏览次数: 【字体:

依法治志是在依法治国、建设社会主义法治国家的大背景下逐步形成的,是地方志事业发展的重要保障和必然要求,是依法修志发展的奋斗目标、必然路径。2015年8月25日,国务院办公厅印发《全国地方志事业发展规划纲要(2015-2020年)》,正式提出“依法治志”新概念,从真正意义上实现了由编修志鉴一项工作向“多业并举”一项事业的定位转型。近年来,地方志事业不断发展、探索、创新,取得了巨大成效,初步形成了“一纳入、八到位”的地方志事业发展格局,但伴随着发展的同时,也存在很多不可忽视的问题,只有坚持依法治志,才能不断开创地方志工作的新局面,才能有力地推动我国文化建设的有效发展。

地方志事业的发展现状

2006年5月18日,国务院正式颁布《地方志工作条例》(以下简称《条例》),这是贯彻“依法治国”方略,加强文化法治建设,在地方志工作领域的第一份国家层面的法规性文件。《条例》的出台,结束了地方志工作无法可依的历史,从此进入有法可依、依法修志阶段,为地方志工作的开展提供了法制保障。2015年8月25日,国务院办公厅印发《规划纲要》,正式提出“依法治志”新概念,这是继2006年颁布施行《条例》后,再度专门就地方志工作出台政策性文件,也是国家第一次出台关于地方志事业发展的规范性文件,是“依法治志”实践的行动指南和建立修志长效机制的导向标,对确保地方志事业持续健康发展具有重要而深远的历史意义。

我省地方志事业法治化工作一直走在全国前列,2003年7月,经省人大常委会审议通过,在全国率先出台《四川省地方志工作条例》(以下简称《四川省条例》);2007年10月,经省政府常务会审议通过,出台《<四川省地方志工作条例>实施办法》,于2008年1月起施行;2013年11月,《四川省条例》由省人大常委会修订通过,于2014年1月起实施;2015年2月,省委办、省政府办印发《进一步加强和改进新形势下地方志工作的意见》,要求各级党委、政府高度重视地方志工作,为统筹推进“四个全面”提供历史借鉴和智力支持,为继承和弘扬中华优秀文化传统、增强文化软实力、建设中国特色社会主义文化强国作出新贡献。

方志事业能得以迅猛发展,离不开党的有力领导和法规规章的强力保证。但在总结成绩经验的同时,也不应回避、掩饰存在的问题和瓶颈。

依法治志思维和手段不强   一是各级党委政府、机关单位、社会人士对地方志法规认识不清,只有少部分知道地方志办是执法单位,还具备执法资格。大多数人认为地方志办只是一个单纯的编纂部门,记述的东西似乎与群体个体生活、物质利益没有紧密联系,社会关注度不高,没有什么特殊作用,短期内对社会贡献不大。二是各级地方志工作机构定位不准,部分地方志工作机构自我弱化,习惯埋头著书立传,满足于“一本书主义”,不愿意、不善于行政组织管理,现有的地方志法规、规章未得到有效执行。很多区县地方志工作机构也未按要求办理执法证。三是有些地方志工作机构只有领导是正式国家工作人员,具有参公人员身份,业务人员中聘用人员占有相当比重,不具备行政执法资格,无法履行法规规章赋予的职责,不能有效开展工作。

机构设置边界不清楚   由于历史原因,全省各级地方志工作机构单位性质、人员编制不尽相同,多数编制少。办公室和年鉴编辑部合在一起,大部分是办公室主任兼任主编,运动员与裁判员兼一身,既组织、指导开展地方志工作,又对年鉴、志书进行评审把关,导致工作积极性不高。甚至还有一些地方把原本就定位不准确的地方志工作机构随意合并减编,弱化了地方志部门的行政职能和学术科研能力,极不符合编志实际需要,既不利于对区县、乡镇、村志编纂工作的指导,又不利于对志书编纂评审的指导,继承、弘扬地方传统文化基本疲于应付。

《条例》滞后于实践发展,问题逐步凸显   随着地方志事业的逐步发展,《条例》在某些环节中渐显滞后,有待修改完善。如《条例》只规范与约束县级以上地方政府及其他地方志工作机构、部门、单位的行为,无法规范与约束除此以外的社会组织和公民的行为。对乡镇志、村志的编纂没有明确指导、组织、编纂的法律主体和经费来源以及编纂规范。所有党政部门、企事业单位都参与了地方志书的编纂,但《条例》中未提及这些部门与单位在编纂过程中应履行的职责及责任追究。随着市场经济的深入发展,出现越来越多的跨区域经济组织和社会组织,对这些组织,本区域的地方志工作机构无法进行执法和征集资料。《条例》规定在地方志编纂过程中收集到的资料以及形成的文稿,应移交同级方志馆保存、管理,却未对方志馆的建设作出明确规定,对面积、藏书规模没有标准,缺乏顶层设计。要求对旧志、家谱、图片等地方志资料进行征集,却没有明确收费依据与参照标准,方志馆的运行缺乏标准。一方面为创新工作提供了机会与空间,但也为不作为、敷衍塞责埋下伏笔、借口。

依法读志、用志、传志效果不理想   一是地方党政领导在制定本地区发展规划时,对本土文化的挖掘是不自觉、不自信、不重视的,依法传志效果不佳。二是地方志部门埋头著书,花大量时间、精力研究出的成果,成了资料室的摆设品,党政主要领导认为地方志办没有为当下经济社会发展建言献策;地方志办又觉得提出的观点很少为党政领导所采用,认为领导不重视地方志文化。地方志资政作用未能充分体现,只起到存史作用,方志成果没有用活,依法读志、用志效果极不理想。

人才队伍青黄不接   一是人员老化。除少部分区县和单位保留了部分参加过修志的业务骨干外,大部分修志人员退休,绝大多数承编单位人员都存在经验不足、不够专业、变动频繁的问题,尤为稀缺稳定的优秀主撰人员。为推动地方志工作,不得已返聘老同志回来继续工作。仅以眉山市为例,目前所有区县在职编撰人员中,仅一人参加过上轮县志编纂,有四人是退休后被返聘回原单位,其中一位已年过80。二是队伍不稳。《条例》规定地方志书每20年左右编修一次,很多地方市县两级早已完成两轮修志任务。一些领导认为,修志工作已告一段落,遂不停抽人去帮助“急”“难”“险”“重”的维稳、治安、经济发展等工作,对地方志办是否配齐配强领导职位、编纂人员并不在意。长期以来,眉山市各个区县地方志办都有工作人员借调到其他部门,普遍存在在编不在岗的现象,有些借调时间更是长达数年。三是人才紧缺。由于目前高校极少有修志专业,绝大部分新入行人员均需从零开始学习。有才干的专业人士因身份不对(事业身份)不能加入方志队伍(参公),有能力且爱好地方志工作的公务员又不愿意放弃身份到参公单位来,整个方志队伍人才断层现象严重。许多地方的地方志工作机构是参公事业编制,取消了技术职务评聘制,对做学问研究的人来说,身份成了一种约束,仕途上不去,技术、专家身份又无法落实,政治、经济待遇均未得到很好的保障,这也是地方志办普遍留不住人才的原因之一。

方志事业发展瓶颈及原因分析

社会对传统文化缺乏科学、正确的认识   长期以来,中国学术界、社会对传统文化缺乏科学、客观的认识,“文化大革命”对传统文化以及文化事业更是毁灭性打击。改革开放之初,全党把工作重点转移到社会主义现代化建设,伴随着经济体制改革的启动和现代化事业的发展,中国社会原有的文化观、价值观受到前所未有的冲击,一些观点甚至错误地认为,要现代化,就要彻底抛弃传统文化,对传统文化全盘否定。全社会陷入迷茫和无所适从的状态,对传统文化和从事传统文化研究工作的人普遍蔑视,认为都是封资修的垃圾。学生高考不愿意填文史类,认为没前途,择业范围小,且容易犯错,文科成了“瘟科”的代名词。直到20世纪90年代,才逐步确立了以弘扬和发展优秀传统文化来推进有中国特色的社会主义现代化建设的新理念。党的十八大后,党和国家领导人作出“四个自信”的战略部署,以弘扬优秀传统文化来推动全民族创新,逐步成为全党全社会的共识,地方志这一古老事业才迎来发展春天。

方志系统体制从上至下不统一   截至目前,国家层面都未设立专门的地方志工作领导机构,仅成立了中国地方志指导小组,下设中国地方志指导小组办公室,为中国社会科学院代管的参公事业单位。这种挂靠的行政格局极不利于工作的开展。省地方志编纂委员会于2015年7月正式更名为省地方志工作办公室,为保持地方志工作机构上下统一,进一步履行主管区域内地方志工作的职责,贯彻落实《条例》《四川省条例》要求,我省大部分市州相继更名,鲜有过去地方志办主任由政府副秘书长或办公室副主任兼任,并实行了单独目标考核。实行单独目标考核后,表面上机关领导职数、人员配备比以往有所增加,处于一种上升趋势,但实际上脱离两办(市委办公室或政府办公室)后,地方志办发文行政力度下降,会议规格下降,领导关注度也下降。中心工作反而占了很大比重,业务工作受到很大程度影响,导致成果质量不够高、成效不够明显,目标绩效考核在整个党政系统一直靠后,影响单位士气、职工自信心。相反,现在我省有部分市州地方志办纳入市委办或市政府办一起目标考核,工作开展却顺畅有力。在区县这一层级,地方志办很少单设,大都是和党史办或档案局合署办公,体制上的先天不足,在争取人才等社会资源上缺乏力度和吸引力,年轻人才更难吸引。缺乏人才,方志事业就缺乏活力、创造力。

方志人职业荣誉感不强,有自我边缘化倾向   在中国历史上,官府衙门只做三件事:收税、判案、修志,史官历来享有较高的政治地位与社会声望。然而随着社会发展进步,地方志事业遭到越来越多的挑战。虽然现在考核官员的政绩GDP排位不是唯一指标,但也是不可缺少的,地方志工作则是可有可无、可前可后,有的地方志办就成了被贬官员和失势工作人员的安置地,工作不是炙手可热而是羞于提起。很多方志人认为地方志编修工作处在边缘位置,缺少平台,难出成绩,长期缺乏职业荣誉感,对方志工作缺乏足够的热爱,不愿钻研业务,在“互联网+”时代背景下知识储备不足,创新能力不足,满足于顺水推舟。编纂出的方志产品质量不够高,有些甚至严重下滑,学术界不采纳;老百姓不爱读,因为不接地气,是官样文章;官方又不重视,久而久之,陷入了恶性循环。

进一步提高地方志工作法治化水平的建议

加强党委政府领导是依法治志的推手   各级地方党委政府要加强依法治志重要性的认识,加强对修史修志的重视。习近平说:“不忘历史才能开辟未来,善于继承才能善于创新。只有坚持从历史走向未来,从延续民族文化血脉中开拓前进,我们才能做好今天的事业。”站在中华民族伟大复兴的历史关口,党和国家领导人以无比深邃的眼光与远见认识到历史传统与创新发展的关系,地方志这一传统文化的瑰宝得到空前重视与发展机遇。方志人理应加大宣传力度,让地方各级党政深刻认识到文化在经济发展中的重要作用,在依法治国、社会治理中的作用。把依法治志纳入法治化建设轨道和依法行政范畴,切实履行政府对地方志事业的领导职责,全面落实“一纳入、八到位”要求,把地方志工作纳入经济社会发展规划。政府有关部门要依法保障地方志工作条件,按照规划参与地方志工作,接受地方志工作机构的业务指导和督促检查,确保按时完成地方志工作任务。

健全体制机制是推进依法治志的保障   注重并创新制度建设的顶层设计,重点制定类似《地方志书质量规定》对规范与推动地方志工作具有全局性、根本性作用的制度。例如综合年鉴质量规定、旧志整理规范、地方志从业人员培训制度、地方史编纂规范、地方志信息化建设规范和方志馆建设规范等,各级地方志工作机构要结合当地实际,建立健全涵盖志书编修、年鉴编纂、旧志整理、信息化建设、方志馆建设、地情资源开发利用的规章制度,使地方志各项工作有据可依、有规可循。完善工作机制,将组织管理、行政职权与编纂、评审等划清界限,做到“政、事”分开,不再写书、编书、评书一人兼职,让业务更专业,让行政管理有边界。完善奖励机制,可定期评选出优秀典型,及时宣传先进事迹,适时与组织、人社等部门沟通、协调,对地方志工作表现突出的领导及编纂人员提拔使用,建立“能者上、庸者下”的竞争机制。同时,根据实际情况,依照《著作权法》等相关法律法规给予体制外编撰人员一定的稿费、编审费,给予编制内编撰人员一定的奖励,真正做到关心地方志工作人员的政治待遇、经济待遇和生活待遇。

严格执行地方法律法规是推进依法治志的关键   法律的生命力在于执行。实现依法治志,更应在科学立法的基础上严格执法,切实把重心落在执行上。一是各级政府、机关团体、企事业单位及个人,要严格执行地方志法律法规,积极履行地方志工作赋予的义务,做到有法必依;二是地方志工作机构要严格依照法律法规组织地方志编纂、管理、使用,做到执法必严;三是各级地方志工作机构要对地方志违法行为依照地方志法予以追究,严厉查处,构成犯罪的要依法追究刑事责任,做到违法必究。

重视人才队伍建设是推进依法治志的根本   适应地方志从一项工作向一项事业的转型,需建立一支素质高、能力强的人才队伍。一是有留住人才的科学机制。目前,绝大多数地方志工作机构为参公单位,很多专业性人才因事业身份不能加入地方志队伍。为编纂出高水平高质量的精品佳志,建议在现有参公编制的基础上适当增加事业编制,以留住地方志人才。二是创新用人机制。各级地方志工作机构要积极探索在专家、权威对志书进行把关、评审的情况下,利用服务外包的方式开展业务工作;努力做好地方志人才资源的发现、吸引、培养和使用,通过公开、公平、公正的方式,选择适岗人才,并用好、用活人才,使人尽其才、才尽其用,发挥最大效益。三是加强培训与学习。建立层级化的人才培训规划,针对不同领域、不同岗位人员的具体情况,制定切实可行的培训计划,分期分批进行专业及法律知识培训,并邀请专家进行讲解,鼓励和支持地方志人员接受专业继续教育以及全国各地的学术交流活动,实现培训与学习常态化。在互联网时代,还要加大对从业人员进行互联网知识的培训,学会用更便捷、现代的方式演绎、创新传统,记录今天的发展与成就。四是拓宽用人视野。各级地方志工作机构要坚持开门修志,努力扩大选才范围,通过建立专家库等方式,广泛吸纳行业协会、科研机构、高等院校等社会各界专家型人才,以及对历史、地情文化感兴趣的民众的参与,形成既涵盖地方志系统外的专家、学者和民间人才,又涵盖系统内的在职人才的局面。

创新手段加强宣传是推进依法治志的基础   近年来,虽然很多方志机构加强了对方志工作的宣传,但力度还不够大、面不够广、效果不够理想,参与宣传的人数也很少。要真正把方志宣传工作做好,必须发动全体方志工作者进行广泛深入地宣传,去影响、扩大宣传主体,并逐步吸纳社会上部分领导、知名人士以及一些科技、文化工作者参与方志工作的宣传,采取多种形式,如利用互联网、电台广播、电视以及各种报刊、杂志等以讲座、有奖征文、知识竞赛、专题片、新闻报道等形式向社会宣传,还可以出动宣传车、印发地方志宣传资料、举办地方志展览、公布出版区域研究成果和地情书籍等形式进行反复宣传,增强社会公众对地方志工作和地方志价值的认识,促进地方志事业健康发展,更好地传承与发扬中华民族的优良文化传统。

地方志作为传承中华民族文化血脉的重要载体,越来越受到党和国家领导人及各级党委政府的重视,近年来,习近平总书记、李克强总理、刘延东副总理多次就地方志工作发表重要讲话、作出重要批示,为我们做好地方志工作压实了担子、增添了动力、指明了方向。依法治志是地方志事业发展的必然趋势,要以高度文化自觉和历史责任感,以两轮修志为鉴,进一步完善方志法制,以确保方志产品质量,确保方志事业成为社会主义先进文化建设中的一项系统工程。

(作者单位:眉山市地方志工作办公室)

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